11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議在京舉行閉幕會(huì)，會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“《議案》”）。
《議案》提出，在壓實(shí)地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建議增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。為便于操作、盡早發(fā)揮政策效用，新增債務(wù)限額全部安排為專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額，一次報(bào)批，分三年實(shí)施。按此安排，2024年末地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額將由29.52萬(wàn)億元增加到35.52萬(wàn)億元。
11月8日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安和全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任許宏才出席，介紹相關(guān)情況，并答記者問(wèn)。
藍(lán)佛安介紹了未來(lái)幾年一攬子化債的統(tǒng)籌安排，除了增加6萬(wàn)億元地方債限額，還將連續(xù)五年共計(jì)安排4萬(wàn)億元新增地方專(zhuān)項(xiàng)債用于化解隱性債務(wù)，這將直接增加地方化債資源10萬(wàn)億元。另外，還有2萬(wàn)億元棚改隱性債務(wù)按原合同償還。這系列化債組合拳安排，使得2028年前地方需化解的14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)，大幅降低至2.3萬(wàn)億元。
這一攬子化債舉措，尤其是增加10萬(wàn)億元置換存量隱性債務(wù)，未來(lái)將通過(guò)發(fā)行利率更低、周期更長(zhǎng)的地方政府債券，來(lái)置換地方政府相關(guān)主體通過(guò)銀行貸款、城投債等形成的存量隱性債務(wù)，將減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、利息支出，同時(shí)將存量隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變成地方政府債券，方便規(guī)范統(tǒng)一管理。
這次發(fā)布會(huì)的亮點(diǎn)頗多，除了主動(dòng)披露未來(lái)幾年圍繞化解隱性債務(wù)的系列安排，還預(yù)告了2025年積極財(cái)政政策將進(jìn)一步加力，包括利用可提升的赤字空間、擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模、繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債、加大力度支持設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新等。
隨著《議案》提交全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，圍繞地方隱性債務(wù)的基本情況和重要安排相應(yīng)揭曉。
11月4日，藍(lán)佛安向全國(guó)人大常委會(huì)作提請(qǐng)審議《議案》的說(shuō)明，明確指出黨中央要求各地穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，于2028年底前全部化解完畢。截至2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。
結(jié)合10月12日財(cái)政部發(fā)布會(huì)披露的數(shù)據(jù)，即截至2023年末，全國(guó)納入政府債務(wù)信息平臺(tái)的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。這意味著，截至2018年末，當(dāng)時(shí)我國(guó)摸底的地方存量隱性債務(wù)規(guī)模約為28萬(wàn)億元。
為了推動(dòng)在2028年前完成14.3萬(wàn)億元存量隱性債務(wù)，近年來(lái)力度最大的一次化債舉措隨之推出。
增加6萬(wàn)元地方債務(wù)限額，是考慮到了近年來(lái)化債難度加大的現(xiàn)實(shí)。藍(lán)佛安表示，2024年以來(lái)，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，財(cái)政收支矛盾突出，稅收增長(zhǎng)不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對(duì)化債資源的預(yù)期有一定差距，化解存量隱性債務(wù)難度增大。當(dāng)前，地方化債工作處于關(guān)鍵階段，建議增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。6萬(wàn)億元全部安排為專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國(guó)統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。分三年安排實(shí)施，加快債券發(fā)行進(jìn)度，支持地方做好發(fā)行工作，結(jié)合本地實(shí)際、根據(jù)輕重緩急加快置換進(jìn)度，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，盡早發(fā)揮資金效益。
連續(xù)五年每年安排8000億元新增專(zhuān)項(xiàng)債用于化債。利用部分新增地方專(zhuān)項(xiàng)債用于化解隱性債務(wù)，始于2023年。據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2023年四季度各地發(fā)行這類(lèi)用于化債的“特殊”新增專(zhuān)項(xiàng)債的規(guī)模約2900億元，2024年各地發(fā)行“特殊”新增專(zhuān)項(xiàng)債券已超過(guò)8000億元。藍(lán)佛安介紹，從2024年開(kāi)始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專(zhuān)門(mén)用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元。再加上這次全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的6萬(wàn)億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬(wàn)億元。
2萬(wàn)億元棚改隱性債務(wù)單獨(dú)處理。藍(lán)佛安表示，2029年及以后年度到期的棚戶(hù)區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還。
經(jīng)過(guò)上面三方面的化債舉措安排，地方政府要求于2028年前償還消化的存量隱性債務(wù)規(guī)模，從原來(lái)的14.3萬(wàn)億元大幅縮減至2.3萬(wàn)億元。藍(lán)佛安表示，上述三項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方平均每年消化額從2.86萬(wàn)億元減為4600億元，不到原來(lái)的六分之一，地方化債壓力大大減輕。估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比較輕松的。
將上述全部隱性債務(wù)納入統(tǒng)計(jì)，我國(guó)政府負(fù)債率仍然低于主要經(jīng)濟(jì)體。截至2023年底，我國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中國(guó)債30萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為67.5%。
這一攬子近年來(lái)力度最大的化債組合拳將帶來(lái)系列積極效應(yīng)。
其中，增加6萬(wàn)億元地方債務(wù)限額，依然遵循中央不對(duì)地方債務(wù)兜底，堅(jiān)持“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的原則。
藍(lán)佛安在向全國(guó)人大常委會(huì)作提請(qǐng)審議《議案》的說(shuō)明時(shí)表示，在統(tǒng)籌考慮存量隱性債務(wù)規(guī)模、化債支持政策和地方可用化債資源等因素的基礎(chǔ)上，建議增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。這樣能不增加政府債務(wù)總體負(fù)擔(dān)，不改變地方償債責(zé)任；考慮隱性債務(wù)和法定政府債務(wù)之間的利差，預(yù)計(jì)可累計(jì)節(jié)約利息支出約4000億元；能推動(dòng)解決地方各類(lèi)“三角債”問(wèn)題，提振經(jīng)營(yíng)主體信心，降低金融機(jī)構(gòu)呆壞賬損失；能支持地方卸下包袱、輕裝上陣，扭轉(zhuǎn)存量債務(wù)過(guò)度占用財(cái)政資源的困境，騰出更多資金解決基層“三保”及經(jīng)濟(jì)發(fā)展堵點(diǎn)問(wèn)題，優(yōu)化政府投資布局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
藍(lán)佛安還表示，當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“暴雷”風(fēng)險(xiǎn)，也消耗了地方可用財(cái)力。實(shí)施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變，從過(guò)去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，并推動(dòng)從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變。這一攬子的化債舉措，能緩解地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出，估計(jì)五年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)楊志勇對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《議案》明確指出，在壓實(shí)地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加6萬(wàn)億元地方債務(wù)限額。這說(shuō)明地方債還是地方債，中央不會(huì)對(duì)地方債進(jìn)行兜底，否則道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題會(huì)更加突出。在當(dāng)前財(cái)政緊平衡的背景下，這一攬子化債舉措非常關(guān)鍵。因?yàn)榈胤交怆[性債務(wù)需要還本付息、籌集資金，這一攬子化債能幫助地方政府，尤其是一些財(cái)政困難的地方，從疲于應(yīng)付還債中解脫出來(lái)，大大緩解了地方財(cái)政資金壓力，讓地方更加聚精會(huì)神地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。另外，部分地方隱性債務(wù)跟企業(yè)相關(guān)，通過(guò)置換存量隱性債務(wù)，能幫助解決“三角債”的問(wèn)題，通過(guò)資金注入解決債務(wù)鏈條，能進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更好地恢復(fù)。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這一攬子化債舉措作用下，地方需要消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅下降至2.3萬(wàn)億元，化債壓力大大減輕。無(wú)論是提高6萬(wàn)億元地方專(zhuān)項(xiàng)債限額，還是連續(xù)五年拿出4萬(wàn)億元新增專(zhuān)項(xiàng)債化債，這都是以標(biāo)準(zhǔn)的地方政府債券來(lái)置換銀行貸款、城投債等隱性債務(wù)，這能降低地方政府利息支出，減輕地方財(cái)政壓力。這反映了化債思路的重大優(yōu)化調(diào)整，從防風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。有理由相信在一攬子舉措下，中國(guó)地方政府主體將從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)發(fā)展，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性將得到有效恢復(fù)。
除了化解隱性債務(wù)，財(cái)政部還預(yù)告了未來(lái)積極政策的安排。
藍(lán)佛安表示，目前正在積極謀劃下一步的財(cái)政政策，加大逆周期調(diào)節(jié)力度。 目前，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策，已按程序報(bào)批，近期即將推出。隱性債務(wù)置換工作，馬上啟動(dòng)。發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有大型商業(yè)銀行核心一級(jí)資本等工作，正在加快推進(jìn)中。專(zhuān)項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購(gòu)存量商品房用作保障性住房方面，財(cái)政部正在配合相關(guān)部門(mén)研究制定政策細(xì)則，推動(dòng)加快落地。
2025年還將實(shí)施更加給力的財(cái)政政策。藍(lán)佛安表示，一是明年將積極利用可提升的赤字空間。二是擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域投入保障力度。
中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，財(cái)政支持化債可以通過(guò)補(bǔ)充地方財(cái)力、增加居民和企業(yè)收入的方式，發(fā)揮財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，帶動(dòng)投資和消費(fèi)能力的提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好。未來(lái)進(jìn)一步的增量財(cái)政政策仍有空間、值得期待，比如年底前一系列穩(wěn)樓市的政策還將加快落地，2025年赤字率可能有較大突破，大概率會(huì)突破3%。
中證金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘宏勝表示，2025年的積極財(cái)政政策有望在擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和投向、超長(zhǎng)期國(guó)債支持重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域、支持大規(guī)模設(shè)備更新與消費(fèi)等重點(diǎn)領(lǐng)域等方面持續(xù)加力發(fā)力，財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的重要作用將更加凸顯，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件和基礎(chǔ)。